2013. 1. 11

□ 문화재는 역사를 상징하는 소중한 유산이자 고부가가치를 창출할 수 있는 관광자원임 

ㅇ 우리사회의 질적 성장에 따라 문화유산에 대한 관심이 증대되고, 보존·활용에 대한 중요성도 점차 강조되는 추세이며,

ㅇ 특히, 최근 외래 관광객의 급증에 따라 관광자원으로서 중요성이 부각되고 있음

□ 그러나 이러한 대내외적 여건에도 불구, 문화재 주변지역 규제로 사유재산 침해 논란과 분쟁이 끊이지 않고,

ㅇ 주요 문화유산의 멸실·훼손 등을 계기로 문화재 관리 시스템의 허점들이 지속 제기되고 있으며,

ㅇ 환경 변화를 반영하지 못한 인프라 부족과 미흡한 대응으로 관광 호재를 충분히 살리지 못하고 있다는 지적이 다수

□ 예산·인력의 한계 속에 보존과 개발의 조화로운 공존, 문화재의 효율적 활용을 위해, 새로운 패러다임의 관리방안을 모색할 시점

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1. 문화재의 종류

□ 지정문화재 

ㅇ 국가지정문화재 : 문화재청장이 지정한 문화재

-  국보, 보물, 중요무형문화재, 사적, 명승, 천연기념물, 중요민속문화재(′12.9월 현재 3,433건)

ㅇ 시도지정문화재 : 국가지정문화재 외 시‧도지사가 지정한 문화재(′12.9월 현재 10,893건)

□ 등록문화재

ㅇ 지정문화재가 아닌 문화재 중 보존과 활용을 위한 조치가 필요한 문화재로 소유자가 문화재청장에게 신청(′12.9월 현재 504건)

* 예시) 남대문로 한국전력 사옥(1호), 화동 구 경기고교(2호), 정동 이화여고 심슨기념관(3호) 등

2. 문화재 보존을 위한 구역 지정현황

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□ 문화재지정구역 

ㅇ 지정문화재로 지정된 구역(범위)으로, 토지나 임야지역에 당해 문화재가 위치하고 있는 일정공간

□ 문화재보호구역

ㅇ 지정문화재를 보호하기 위해 지정된 구역(문화재보호법 제27조, 제74조)으로, 지정문화재의 점유면적은 제외

ㅇ 문화재의 지정종류 및 형태^*에 따라 보호구역 범위를 달리 설정

* 예) ①국보‧보물인 건축물은 외향 20미터부터 100미터까지 설정

②보호물인 건축물은 외향 5미터부터 50미터 이내의 구역을 설정

□ 역사문화환경보존지역

ㅇ 지정문화재 외곽 경계로부터 500미터 이내로 설정(문화재보호법 13조)

ㅇ 지정문화재의 보존에 영향을 미칠 우려가 있는 행위에 대한 행위기준을 정하여 고시

□ 역사문화환경보존지구

ㅇ 문화재‧전통사찰 등 역사‧문화적으로 보존가치가 큰 시설 및 지역의 보호‧보존을 위해 설정(국토계획법 시행령 제31조제2항)

-  시‧도지사가 토지의 이용 및 건축물의 용도‧건폐율 등을 제한

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□ 4대 고도(古都) 보존지구

ㅇ 과거 정치‧문화의 중심지로써 역사상 중요한 의미를 지니는 곳으로 현재 경주, 공주, 부여, 익산 4개 지역이 법정고도(古都)로 지정

3. 매장문화재 발굴‧조사 관련

□ 문화재 지표조사

ㅇ 건설공사 시행자가 매장문화재 조사기관(총134개)을 입찰방식으로 선정하여 지표조사 실시

ㅇ 문화재 지표조사 대상

-  토지, 내수면, 연안에서 시행하는 3만㎡이상 건설공사

-  매장문화재 출토지역, 4대 고도 특별보존지구 등에서 시행되는 3만㎡미만의 건설공사

□ 문화재 발굴조사

ㅇ 지표조사로 매장문화재가 확인된 경우 원칙적으로 발굴할 수 없으나, 예외적으로 문화재청장 허가를 받은 경우 가능

-  건설공사는 발굴조사 후 보존조치 결과에 따라 시행여부 결정

□ 매장문화재 발굴 절차

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< 기본방향 >

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󰊱 문화재 관련 용도지역‧지구 일원화

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□ 문화재 관련 용도지역‧지구 이원화

ㅇ 역사문화환경보존지역(문화재보호법)과 역사문화환경보존지구(국토의 계획 및 이용에 관한 법률)로 이원화되어 지정범위가 상이하고 행정절차 복잡

-  역사문화환경보존지역 내 개발행위허가와 현상변경허가는 유사한 절차임에도 불구하고 이중으로 신청‧허가를 받아야하는 부담

* 이에 반해 역사문화환경보존지구는 개발행위허가만 받으면 됨

-  역사문화환경보존지역은 도시계획과 연계되지 않고 국민이 규제여부를 알기도 곤란

ㅇ 역사문화환경보존지역 내 표준화된 현상변경 허용 기준 미비

-  건축물 높이 외에 구체적인 건축물 허용 기준이 없어, 현상변경 허가 심의 장기화(2개월)로 국민불편 증가

* 현상변경 허가 심의건수 : ('09) 1,075건 → ('10) 1,099건 → ('11) 1,233건

-  다만, 건축물 수리 등 경미한 사안인 경우 시도지사가 신속히 결정 (1주일)

-  상당수 시도지정문화재는 현상변경 허용기준이 마련되어 있지 않아 민원인이 규제의 정도를 파악하기가 곤란^*

* 시도문화재위원회 심의로 현상변경허가 장기화(2개월)

ㅇ 대부분의 역사문화환경보존지역은 획일적인 等거리 반경의 원형형태로 지정하여, 지형 등 해당지역의 특수성을 반영하지 못하는 한계

-  문화재 보존상 불필요한 지역까지 규제가 강화되는 문제 발생

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□ 문화재 관련 용도지역‧지구 일원화로 행정절차 간소화

ㅇ 역사문화환경보존지역(문화재보호법)과 역사문화환경보존지구(국토계획법)를 “역사문화환경보존지구”로 통합(문화재보호법, 국토계획법 시행령 개정)

-  문화재보호법상 “역사문화환경보존지역” 용어는 삭제하고, 신규지정시 “역사문화환경보존지구”로만 지정, 개발행위허가와 현상변경허가를 통합

-  기 지정된 역사문화환경보존지역은 역사문화환경보존지구로 전환하여, 각 지자체가 도시관리계획 마련(수립‧변경)시 이를 반영

<문화재 관련 유사 용도지역‧지구 통합방안(안)>

ㅇ 역사문화환경보존지구 내의 행위제한은 문화재보호법에서 구체화

-  건축물 용도범위 등 문화재 별로 구체적인 허용기준을 제시하여 개발행위허가 신속화

ㅇ 역사문화환경보존지구를 문화재 특성에 따라 유연하게 지정

-  문화재청은 역사문화환경보존지구 기본계획을 수립하고, 시·도는 관리계획을 수립 (문화재보호법 개정)

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󰊲 문화재보호구역 주민지원 규정 마련

□ 문화재 관련 규제지역에 주민에 대한 지원 미흡

ㅇ 타 법률 상 규제지역^*과 규제의 정도는 유사하나, 주민에 대한 실질적인 혜택 미흡

* 개발제한구역, 상수원보호구역, 백두대간보호지역 등

-  지자체 차원에서 일부 생활편의시설^* 설치가 이루어지고 있으나 이에 대한 지원근거는 없어, 법적인 토대 마련 필요

* 풍납토성 내 지역(문화재보호구역)의 경우, 주차장‧소공원 등 설치

□ 문화재보호구역 주민지원 규정 마련

ㅇ 문화재보호구역 내 거주주민에 대한 주차장, 소공원 등 생활편의시설 지원사업 근거규정 마련 (문화재보호법 개정)

-  문화재를 훼손하지 않는 범위내에서 편의시설 지원사업을 추진

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□ 다양한 문화재 분야에 적합한 조사기관 선정 기준 미흡

ㅇ 문화재의 종류^*가 다양해 높은 전문성과 특수성이 요구되나, 문화재 종류에 적합한 기술능력 및 경영상태보다는 가격에 의해 결정

* 문화재 종류 : (유형문화재) 건조물, 전적, 서적, 고문서, 회화, 조각, 공예품 등 (기념물) 절터, 옛무덤, 조개무덤, 성터, 궁터, 가마터 등

-  기술능력‧경영상태에 40%의 배점을 부여하고 있으나, 변별력이 크지 않아 가격이 중요 결정 요인으로 작용

* 기타 : 이행실적, 가점 및 결격 분야

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□ 지표·발굴조사 검토제도 미비 및 사업자의 인식 부족

ㅇ 문화재 유존지역으로 판명될 경우 사업시행자가 많은 부담을 안게 되는 현실에서 감독을 철저히 할 유인이 부족하고, 오히려 축소‧은폐 유혹에 노출되기 쉬움

* “문화재 지표조사 검은 거래 드러나”(매일신문, '08.12.11)

“문화재 발굴 용역비리 악취 사실로”(익산투데이, '07.8.24)

-  지표‧발굴조사 결과 평가에 대한 환류부족으로 보고서 부실 방치

ㅇ 중소건설사 및 소규모 사업시행자는 문화재조사에 대한 인식이 낮아, 최종 인허가 과정에서 이를 인지함으로써 사업지연 불가피

□ 조사기관간 조사원 지원 제한 및 비효율적인 교육

ㅇ 매장문화재의 특수성, 다양성을 고려시 다양한 전공의 조사자가 필요하나, 중복취업 우려, 조사보고서 책임성 문제로 인력지원 제한

* 육상 발굴조사기관 등록기준은 조사단장 1명, 책임조사원 1명, 조사원 2명, 준조사원 2명, 보조원 2명, 보존과학연구원 1명 등 총 9명

ㅇ 신규인력 유입이 적고, 변동가능성이 높은 분야가 아니므로 교육 중복^* 및 예산 집행 비효율 발생

-  대부분의 조사기관에서 인력의 전문성 향상을 위한 자체교육 실시중

* 직무교육(매장문화재 지표‧발굴조사 기초지식), 이론교육(외부 강사 등 초청)

-  매년 동일인력이 교육받아 참여율 감소추세(매년 30명 내외), 교육참가자의 만족도도 낮음

* 교육수혜자수(만족도) : (‘11) 447명(70%) → (‘12) 372명(70%)

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□ 문화재조사기관 적격심사기준 마련

ㅇ「매장문화재조사용역 적격심사 기준」을 마련, 조사기관 선정시 문화재 특성 및 기관 특성을 충분히 반영할 수 있도록 제시

-  민간 발주시에도 적격심사 기준을 활용할 수 있도록 홍보 활성화

□ 지표조사 공정‧신뢰성 제고

ㅇ 문화재 존재 가능성이 높은 지역(4대 고도 등) 및 중장기 국가 개발사업 예정지 중심으로 우선순위를 정해 정부가 정밀 지표조사 실시

* 서울시는 ‘11년 4대문안 지역에 대해 일괄 지표조사를 실시하고 그 결과를 공개(예산 4억) → 그 결과 문화재조사 관련 민원이 큰 폭으로 감소

* 해외사례) 일본 : 지표조사, 발굴조사(시굴발굴) 비용 전액 국가 지원

중국 : 지표조사, 발굴조사 비용 전액 국가 지원

미국 : 발굴조사 수행에 있어 합리적 수준의 경비 일부 부담

ㅇ 정부가 실시한 문화재 지표조사 결과를 국민들이 활용할 수 있도록 문화재GIS^*에 공개(www.gis- heritage.go.kr)

* 현재 국가차원 시‧도 광역조사를 90% 이상 실시하여 반영 완료

⇒ 지표조사 결과의 신뢰성‧공정성 제고, 사업시행자의 시간 및 비용 절감

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ㅇ 지표‧발굴 조사보고서에 대한 평가 시스템 개선

-  평가 체계를 강화하여 우수보고서 작성기관에 대해서는 인센티브^*를 부여하고, 미흡보고서 작성기관은 문화재청 홈페이지 등에 공개

* 예시) 우수보고서로 3회 이상 평가시 차년도 평가제외, 우수 조사기관에 대한 문화재청장 포상 실시 및 적격심사기준 배점항목에 가점 등

ㅇ 중소건설사 및 소규모 건설업자 대상으로 문화재 지표(발굴)조사를 개발 초기단계에서 실시할 수 있도록 홍보강화

-  대한상의, 건설협회, 주택건설협회 등 유관기관과 연계하여 홍보효과 제고

□ 문화재 조사 품질 제고

ㅇ 조사결과의 전문성‧신뢰성 제고를 위해 조사현장 특성에 따라 타 기관의 문화재 조사 인력지원을 허용하되, 구체적인 허용기준 마련

-  인력 지원시 인건비 지급방법, 지원 허용인원 및 기간 등 규정

ㅇ 만족도 조사결과가 낮은 교육과목에 대해서는 축소‧폐지하고, 피교육자가 매년 동일한 과목을 중복교육 받지 않도록 조정

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□ 문화재 수리 기술자‧기능자 경력관리체계 부재

ㅇ 문화재 기술자에 대한 별도 경력관리체계가 없어 보수규모나 중요도에 따라 적정 경력을 가진 기술자 배치에 한계

-  기술자의 자격분야, 참여사업, 교육훈련 등이 기록‧관리되지 않아 공사 중요도에 따른 적절한 인력의 배치에 한계

* 건설기술자에 대해서는「건설기술관리법」에 의거, 건설공사의 부실방지 및 품질향상을 위해 경력관리 제도 운영중

ㅇ 문화재 수리 기술자‧기능자는 자격증 대여, 중복취업을 금지하고 있으나, 별도의 경력관리체계가 없어 이에 대한 모니터링 미흡

* 1998년～2012년 10월까지 자격증 대여, 발주청 승낙없이 2개소 이상 업무수행하다가 적발된 사례는 각각 3건에 불과

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□ 문화재 수리의 체계적 관리 미흡

ㅇ 국가지정문화재 수리기록(종이보고서)만 문화재청장 제출, 문화재 전자행정시스템에 등재하도록 되어 있어, 시도문화재에 대해서는 수리기록 등에 대한 관리가 체계적 관리가 이루어지지 아니함

-  장기적으로 시‧도 지정문화재가 국가지정문화재로 승격되므로, 이를 관리하기 위해서라도 수리기록에 대한 관리는 필요

ㅇ 문화재 수리품질의 제고를 위해 감리제도를 도입했으나, 수리예상비용이 5억원이상으로 한정되어 수리대상의 7.8%에 불과

<2012년 국가지정문화재 수리예상비용별 수리현황>

(단위 : 건, %)

□ 문화재 수리 경력관리 제도 도입

ㅇ「문화재 수리 등에 관한 법률」에 체계적 경력관리를 위한 근거 마련

-  문화재 수리기술자에 대해 자격분야, 참여사업, 교육훈련 등을 표기한 경력수첩을 발급하여 경력관리 체계화

* 문화재청장이 한국문화재수리협회(특수법인)에 위탁하여 관리 추진

⇒ 경력관리 제도를 통해 문화재 특성에 맞는 수리기술자 활용, 취업, 적정한 임금수준 결정 등 다양한 방면에 활용 가능

□ 문화재 수리 품질 제고

ㅇ 시‧도 문화재 수리보고서도 문화재청에 제출, 문화재 전자행정시스템에 등재하도록 개선 (문화재수리 등에 관한 법률 36조 개정)

ㅇ 문화재 수리 감리대상을 문화재 수리예상비용 5억원이상에서 3억원이상 공사로 확대

* 국가지정문화재의 경우, 감리대상이 7.8%(5억원이상 공사)에서 15.3%(3억원이상)로 확대될 것으로 예상

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□ 미등록 현대 문화유산의 멸실·훼손

ㅇ 대상에서 제외된 근현대 문화유산은 보존·관리가 제대로 이루어지지 않아 가치를 평가받기도 전에 훼손되는 사례 빈번

* 박목월과 현진건 생가가 소유자에 의해 철거

* 김수영 작가의 가옥은 폭설로 훼손

* 현대 건축가 김중업·김수근의 건축물은 기초조사도 안된 채 철거

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□ 문화재 향유 인프라 부족

ㅇ 문화재 영문명칭도 기관별로 다른 경우가 많고, 표기 오류 등으로 혼란 초래 

ㅇ 각 지역 국립박물관의 외래관광객 수가 매년 상승하고 있지만, 국내 문화재에 대한 정보제공 인프라 부족

-  중앙, 경주, 부여, 공주 박물관을 제외한 8개 박물관은 음성안내기 및 다국어 서비스 제공 부족

ㅇ 건물형태, 색채, 규모 및 주변경관 등을 고려한 광역개념의 실태조사 및 가이드라인 미흡 등 전반적인 관리 개선 필요

-  지정문화재 정기조사(5년)시 문화재 주변경관 조사는 제외되어 있고, 주변경관 정비에 관한 가이드라인 적용 미흡

-  문화재 안내판 디자인의 표준 가이드라인이 마련되어 있지 않아 일관성이 부족하고 마모 등으로 인해 가독성 저하

* 예시) 안내판 설치위치, 높이, 재료, 색깔 등의 디자인 표준안이 부재

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□「(가칭) 예비문화재」 제도 도입

ㅇ 50년 미만 근현대 유물 중 보존가치가 있다고 판단되는 유물에 대해 「(가칭)예비 문화재」로 지정하고, 보존‧관리

ㅇ 예비문화재 지정으로 일반 국민 및 소유자로 하여금 문화재로서의 가치를 인식시키는 효과

* 별도의 법적 규제나 지원 등은 없음

* 영국은 중요 문화재를 목록화하여 관리

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□ 문화재 향유 인프라 확충

ㅇ 문화재와 조화되는 색상, 디자인을 이용하여 주변 공공디자인 개선

-  국가‧시도 지정문화재 정기조사시 문화재 주변경관 및 안내판 디자인 등을 상세히 파악하여 주변경관 정비 가이드라인 마련

-  부여, 공주, 익산 등 중요문화재 밀집지역에 대한 실태조사 실시(~13.6월)

-  실태조사가 완료(‘12.9월)^*된 경주, 제주도에 대한 문화재 주변 디자인 설계

ㅇ「국가지정문화재 영문표기 기준 규칙(고시)」를 제정하여 국가지정문화재에 대한 영문명칭 일원화

-  문화재 유관기관 홈페이지, 인터넷 포털 수정(고시 개정 후 즉시)

-  용례집을 제작하여 시도지정문화재 담당 공무원 집합교육 실시(13.6월~)

ㅇ 8개 국립박물관에 음성안내기 및 스마트폰 앱 등 다국어 서비스 단계적 도입

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□ 검토배경

ㅇ 매장문화재 유존지역, 문화재 주변지역에 대한 여러가지 규제로 해당지역의 개발이 지나치게 제약

-  특히, 문화재 출토시 비용부담(보존책임, 지표‧발굴조사 비용부담, 지하개발 불가 등) 뿐만 아니라 개발자체가 불가한 경우^*도 있어, 사업자가 문화재를 훼손하는 사례도 발생

* 출토 문화재에 대한 원형보존조치 결정은 현재 총 314건(이전복원 총 250건)이며, 이중 1건을 제외한 313건의 사업이 중단 (매해 10건 이상)

ㅇ 해당토지를 국가가 매수할 수 있는 법적 근거가 있으나, 예산상 한계로 현실적으로 매입이 어려운 실정

* 문화재보호구역 內 매수청구된 토지의 총 매입비용은 수조원에 이르나, 토지매입은 평균 600억원(연간 80여건) 정도에 불과

⇒ 문화재 보호와 개발이라는 상반된 가치를 조화시킬 수 있는 방안에 대한 중장기적 검토 필요

□ 문화재 보존과 개발의 상충 해소 방안

ㅇ 원형보존조치가 내려진 매장문화재에 대해 보존에 직접 필요한 부분(통상 지하 2층~지상 1층)만 규제하고 기타 공간은 개발허용

* 예) 건물 지하의 문화재를 유리벽으로 보존·전시, 문화재를 감상하며 식사 등을 할 수 있도록 유리벽 주변에 카페·레스토랑 등을 배치

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ㅇ 문화재보호구역 지정으로 침해받는 용적률이용권을 개발이 필요한 타 지역에 매각하여 보존과 개발의 조화

* 해외사례) 미국의 TDR(개발권 양도제), 일본의 특례용적률 적용구역제도

〈장점〉

ㅇ 규제로 사용 못하는 용적률을 개발이익으로 전환하여 거래토록 함으로써 개발과 보존의 조화 가능

ㅇ 매장문화재 보존부분 外의 용적률은 개발을 가능하게 하고, 아울러 전시된 문화재가 개발사업의 가치를 향상시켜줄 수 있는 시너지 효과도 기대

〈단점〉

ㅇ 용적률에 대한 합리적 거래가치 산정 애로 및 문화재규제지역 외 타 규제지역(개발제한구역, 상수원보호구역 등)의 도입요구 예상

□ 향후 추진계획

ㅇ 제도 도입의 타당성 연구용역(문화재청) 실시

-  용역 결과를 토대로 국토해양부 및 지자체 등과 세부 실행방안 협의

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(단위 : ㎡)

* 2011년 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 개정으로 기존 “문화자원보존지구”가 “역사문화환경보존지구”로 명칭변경

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○ 현상변경 허가기준은 국가지정문화재에 한하여 정해져 있어, 시도지정문화재의 경우 모든 행위에 대해 허가신청해야 함

* 시도지정문화재 주변지역에 대한 현상변경 허가신청은 모두 개별 시·도 자체 문화재위원회 심의후 허가 여부 결정 (처리기한 최소 1～2개월)

* 시도지정문화재 주변지역 현상변경허가 신청 건수 : (대전) '10년도 55건, '11년도 27건, (부산) '10년도 51건, '11년도 70건 등

< (예시) 현행 역사문화환경보존지역 내 현상변경허가기준 >

ㅇ 현상변경허용기준 이내 건설행위는 지자체장이 허가(문화재청 위임)하나, 허용기준 초과 건설행위는 문화재위원회 심의를 거쳐 문화재청장이 허가하므로 장기간 소요

* 현상변경허용기준 내 건설행위 처리기한 : 즉시

현상변경허용기준 초과 건설행위 처리기한 : 최소 1～2개월

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